Uma organização criada para evitar outra guerra mundial

A Carta das Nações Unidas foi assinada em São Francisco em 26 de junho de 1945 e entrou em vigor em 24 de outubro daquele ano, data que passou a ser celebrada como Dia das Nações Unidas. Seu preâmbulo estabeleceu uma ambição extraordinária depois de duas guerras mundiais: “salvar as gerações futuras do flagelo da guerra”. A Carta também incorporou princípios que continuam estruturando o direito internacional contemporâneo, entre eles a igualdade soberana dos Estados, a solução pacífica de controvérsias e a proibição do uso da força, salvo nas exceções previstas pelo próprio sistema.

A ONU nasceu também das limitações da Liga das Nações, incapaz de impedir a expansão das potências fascistas e a Segunda Guerra Mundial. Os arquitetos do novo sistema procuraram evitar um problema central da Liga: construir uma organização internacional sem garantir a participação efetiva das maiores potências. Essa escolha explica em parte por que Estados Unidos, União Soviética — hoje representada pela Rússia —, China, Reino Unido e França receberam assentos permanentes e poder de veto no Conselho de Segurança.

O resultado foi uma espécie de compromisso entre igualdade jurídica e desigualdade política: todos os Estados são formalmente soberanos e iguais, mas cinco possuem uma capacidade institucional de bloqueio que os demais não têm.

A ONU é muito maior que o Conselho de Segurança

A imagem pública da ONU costuma ser dominada pelas reuniões do Conselho de Segurança, especialmente quando uma resolução sobre uma guerra é vetada. Isso pode produzir a impressão de que, quando o Conselho não consegue agir, “a ONU fracassou”. Mas a organização é um sistema muito mais amplo.

A Assembleia Geral reúne os 193 Estados-membros, cada um com um voto, e constitui o único órgão verdadeiramente universal da organização. A ONU também abriga ou coordena instituições responsáveis por refugiados, infância, alimentação, saúde pública, desenvolvimento, direitos humanos, assistência humanitária, aviação civil, trabalho e inúmeras outras áreas. Além disso, tornou-se um dos principais espaços de codificação do direito internacional e construção de tratados e normas comuns.

Essa dimensão ajuda a entender por que a avaliação da organização apenas pelo número de guerras que consegue impedir é insuficiente. A ONU não é um governo mundial, não possui soberania própria sobre os Estados e depende deles para financiamento, tropas, sanções e implementação de grande parte de suas decisões.

Ao avaliar seus oitenta anos, o secretário-geral António Guterres formulou uma defesa direta da organização:

“Eight decades later, one can draw a direct line between the creation of the United Nations and the prevention of a third world war.”
— “Oito décadas depois, é possível traçar uma linha direta entre a criação das Nações Unidas e a prevenção de uma terceira guerra mundial.”

A afirmação não significa que a ONU tenha eliminado guerras, mas que criou canais permanentes de negociação, mediação, monitoramento e cooperação entre potências que, antes de 1945, não existiam nessa escala.

O problema do veto

O ponto mais controverso continua sendo o Conselho de Segurança. O órgão possui 15 membros, mas apenas cinco são permanentes e detêm poder de veto: China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia. Os outros dez são eleitos pela Assembleia Geral por períodos de dois anos.

A lógica original era pragmática: nenhuma organização encarregada da segurança internacional sobreviveria se tentasse impor decisões fundamentais às maiores potências contra sua vontade. O veto funcionaria, portanto, como preço para mantê-las dentro do sistema.

Mas esse mecanismo também criou uma desigualdade estrutural. Quando uma potência permanente ou um aliado estratégico está diretamente envolvido em um conflito, o Conselho pode tornar-se incapaz de agir.

A literatura acadêmica mostra uma tensão interessante. Um estudo de Brian Frederking e Christopher Patane, que analisou 40 conflitos entre 1991 e 2013, encontrou que guerras com mais mortos e refugiados tinham maior probabilidade de entrar na agenda do Conselho, o que contraria a ideia de que o órgão agiria exclusivamente segundo os interesses dos cinco permanentes. Ao mesmo tempo, pesquisas mais recentes sobre legitimidade mostram que veto, composição e baixa representatividade continuam sendo algumas das principais fontes de contestação ao Conselho.

O problema, portanto, não é simplesmente que o Conselho “não funciona”, mas que funciona de maneira desigual e frequentemente perde legitimidade justamente nos conflitos em que os interesses das grandes potências são mais fortes.

Uma organização universal com um centro de poder pouco universal

A desigualdade é particularmente visível no caso africano. A África reúne 54 Estados-membros da ONU, cerca de 28% da composição da organização, mas não possui nenhum assento permanente no Conselho de Segurança.

Em 2024, Guterres classificou essa ausência como uma “glaring omission”, uma omissão evidente, lembrando que quase metade das situações nacionais ou regionais discutidas regularmente pelo Conselho dizia respeito à África.

“We cannot accept that the world’s preeminent peace and security body lacks a permanent voice for a continent of well over a billion people.”
— “Não podemos aceitar que o principal órgão mundial de paz e segurança não tenha uma voz permanente para um continente com muito mais de um bilhão de pessoas.”

A posição comum africana reivindica dois assentos permanentes e dois novos assentos não permanentes para o continente. Índia, Brasil, Alemanha e Japão também defendem há décadas mudanças na composição do Conselho, embora existam divergências importantes sobre quem deveria receber novos assentos e se novos membros permanentes deveriam possuir veto.

A questão vai além de prestígio diplomático. Representatividade influencia legitimidade: decisões sobre guerra, sanções e uso da força possuem consequências maiores quando são percebidas como tomadas por instituições que refletem razoavelmente a comunidade internacional contemporânea.

É possível limitar o veto sem abolir o Conselho?

Algumas propostas procuram reformar o sistema sem eliminar imediatamente o veto. França e México defendem desde 2015 que membros permanentes se comprometam voluntariamente a não utilizar o veto em situações de genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra em larga escala. O grupo ACT propôs um Código de Conduta semelhante, dirigido aos 15 membros do Conselho.

Outra mudança ocorreu em 2022. Pela Resolução 76/262, aprovada sem votação, a Assembleia Geral estabeleceu que, sempre que um veto for utilizado no Conselho, deverá haver um debate da Assembleia sobre a situação. O mecanismo não elimina o veto, mas aumenta seu custo político: o Estado que bloqueia uma decisão passa a ter de justificar sua posição perante a totalidade dos membros.

O Pacto para o Futuro, aprovado em 2024, foi além ao estabelecer a reforma do Conselho como prioridade e reconhecer explicitamente a necessidade de corrigir a sub-representação histórica da África. A própria ONU descreveu o texto como o compromisso multilateral mais concreto sobre reforma do Conselho desde a década de 1960.

O paradoxo: quem precisa aprovar a reforma é quem possui o privilégio

Existe, porém, um obstáculo jurídico quase perfeito. O artigo 108 da Carta da ONU determina que qualquer alteração relevante da Carta deve ser aprovada por dois terços dos Estados-membros e ratificada por dois terços deles, incluindo todos os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança.

Em outras palavras, uma transformação estrutural do Conselho depende do consentimento dos próprios Estados cuja posição privilegiada seria alterada.

Isso explica por que a discussão sobre reforma se prolonga há décadas. O problema não é ausência de propostas, mas distribuição de poder.

Reformar a ONU não significa enfraquecê-la

O dilema das Nações Unidas é que suas fragilidades são frequentemente utilizadas tanto por aqueles que querem reformá-la quanto por aqueles que gostariam de ignorá-la. Mas um mundo sem ONU não seria necessariamente um mundo mais democrático. Grandes potências continuariam existindo, assim como guerras, armas nucleares, refugiados e desigualdades; desapareceriam, porém, parte dos fóruns nos quais Estados pequenos e médios conseguem negociar coletivamente, registrar violações e participar da construção de regras internacionais.

O jurista Ian Johnstone, ao analisar a legitimidade do Conselho de Segurança, observa que o problema surge tanto quando o órgão age de maneira irresponsável quanto quando deixa de agir diante de crises que exigem resposta. A legitimidade depende, portanto, não apenas de quem ocupa as cadeiras, mas também da coerência e da eficácia das decisões.

O desafio não é escolher entre uma ONU perfeita e nenhuma ONU. É decidir se uma instituição criada em 1945 será capaz de adaptar sua distribuição de poder a um sistema internacional no qual descolonização, ascensão do Sul Global e mudanças demográficas transformaram profundamente quem participa da política mundial.

A ONU continua sendo um dos poucos lugares em que praticamente todos os Estados do planeta podem sentar-se formalmente como iguais. O paradoxo é que, quando chega o momento de decidir algumas das questões mais graves de paz e segurança, essa igualdade termina diante de cinco cadeiras.

O mundo ainda precisa das Nações Unidas. O que se tornou cada vez mais difícil de justificar é que o mundo de 2026 continue sendo governado, nos momentos mais decisivos, por uma hierarquia institucional desenhada em 1945.

Referências

FREDERKING, Brian; PATANE, Christopher. Legitimacy and the UN Security Council Agenda. PS: Political Science & Politics, 2017. Disponível em:
https://www.cambridge.org/core/journals/ps-political-science-and-politics/article/legitimacy-and-the-un-security-council-agenda/0828DD82320603D0DEE0D154BB36C0AD
Acesso em: 16 ago. 2026.

JOHNSTONE, Ian. Restoring the Legitimacy of the Security Council. In: KHALIL, Mona Ali; LAVAUD, Floriane (org.). Empowering the UN Security Council: Reforms to Address Modern Threats. Oxford: Oxford University Press, 2024. Disponível em: Oxford Academic. Acesso em: 16 ago. 2026.

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https://www.un.org/pact-for-the-future/en/chapter-v-transforming-global-governance
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SCHMIDTKE, Henning. Can transparency strengthen the legitimacy of international institutions? Evidence from the UN Security Council. Journal of Peace Research, v. 61, n. 2, p. 228–244. Disponível em: Oxford Academic. Acesso em: 16 ago. 2026.