Democracia costuma ser associada à imagem da urna, mas eleições são apenas uma de suas instituições. Uma sociedade democrática também depende de liberdade de expressão e imprensa, direito de protestar e se organizar, igualdade perante a lei, tribunais independentes, proteção das minorias, fiscalização do poder e possibilidade real de participar das decisões públicas. Em sociedades migratórias, essa definição mais ampla torna-se especialmente importante: milhões de pessoas podem trabalhar, criar filhos, pagar impostos e construir a vida em um país sem possuir todos os direitos políticos ligados à cidadania. A pergunta democrática, portanto, não é apenas quem pode votar, mas quem consegue ser ouvido, representar interesses e transformar participação em decisões.

Uma data para discutir a qualidade da democracia

A Assembleia Geral das Nações Unidas instituiu o Dia Internacional da Democracia em 2007, escolhendo 15 de setembro para promover e revisar os princípios democráticos. A própria ONU evita definir democracia apenas como eleições periódicas: relaciona-a aos direitos humanos, ao Estado de Direito, à participação política e à existência de espaço cívico para que cidadãos possam discordar do governo sem medo.

Em 2025, António Guterres resumiu essa concepção de maneira particularmente clara:

“Democracy is powered by the will of the people — by their voices, their choices, and their participation.”
— “A democracia é movida pela vontade do povo — por suas vozes, suas escolhas e sua participação.”

E acrescentou uma frase ainda mais direta:

“A democracy that excludes is no democracy at all.”
— “Uma democracia que exclui não é democracia de verdade.”

O International IDEA, uma das principais organizações intergovernamentais dedicadas ao estudo da democracia, utiliza quatro dimensões para avaliá-la: representação, direitos, Estado de Direito e participação. Eleições livres são fundamentais, mas perdem parte de seu significado quando coexistem com censura, discriminação, concentração extrema de poder, repressão ao protesto ou instituições incapazes de responsabilizar governantes.

Democracia é também poder discordar

Uma eleição pode colocar um governo no poder; democracia determina também o que esse governo pode fazer depois de eleito. Uma maioria parlamentar não deveria poder abolir arbitrariamente direitos fundamentais, impedir a oposição de se organizar, controlar os tribunais ou silenciar jornalistas simplesmente porque venceu uma eleição.

Por isso, direitos aparentemente separados da política são, na realidade, parte de sua infraestrutura. O Comitê de Direitos Humanos da ONU afirma que o direito de reunião pacífica permite às pessoas expressarem-se coletivamente e participarem da formação de suas sociedades, constituindo, juntamente com expressão e associação, uma das bases de uma governança participativa fundada em democracia, direitos humanos, Estado de Direito e pluralismo.

Democracia, portanto, não acontece apenas a cada quatro anos. Ela acontece quando uma associação pode apresentar uma proposta à prefeitura, quando moradores contestam um projeto urbano, quando trabalhadores se organizam sindicalmente, quando jornalistas investigam autoridades e quando minorias conseguem participar mesmo sem formar maioria eleitoral.

Migrantes revelam uma das fronteiras da democracia contemporânea

É nesse ponto que a migração coloca uma questão particularmente interessante. O artigo 25 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos vincula expressamente determinados direitos políticos, incluindo voto e candidatura, aos cidadãos. A cidadania continua, portanto, sendo uma categoria jurídica legítima para definir parte da participação eleitoral. Mas isso não significa que residentes estrangeiros deixem de possuir direitos de expressão, reunião, associação ou participação na vida pública.

Na União Europeia aparece uma diferença reveladora. Um cidadão francês, espanhol ou polonês que vive na Alemanha pode votar e candidatar-se nas eleições municipais alemãs por ser cidadão da União. Uma pessoa brasileira, turca, síria, indiana ou nigeriana que viva há décadas na mesma cidade não possui automaticamente o mesmo direito.

Alguns países adotaram soluções diferentes. Nos Países Baixos, por exemplo, estrangeiros de fora da União Europeia podem votar nas eleições municipais depois de cinco anos de residência legal. A OCDE observa que isso amplia significativamente a população migrante com acesso à participação política local.

A questão não é abolir a cidadania, mas reconhecer que existe uma diferença crescente entre quem vive uma comunidade e quem formalmente integra seu eleitorado.

Munique torna essa diferença particularmente visível

Munique é um bom exemplo porque sua diversidade deixou de ser fenômeno periférico. Em outubro de 2025, a cidade registrava 805.644 habitantes com histórico migratório. Pessoas sem cidadania alemã representavam 30,6% da população principal, enquanto outros 19,4% eram cidadãos alemães com histórico migratório. Em conjunto, aproximadamente metade da população possuía raízes migratórias, com habitantes provenientes de cerca de 190 países.

Isso não significa que metade da cidade esteja excluída das urnas — muitos possuem cidadania alemã ou de outro país da União Europeia —, mas mostra como a ideia de uma população política homogênea se distancia cada vez mais da cidade real.

Eleições continuam essenciais porque distribuem poder formal. Mas, para quem ainda não possui voto, outras estruturas de democracia participativa tornam-se especialmente importantes.

Conselhos de migrantes: uma experiência que começou antes do debate atual

Conselhos consultivos de estrangeiros e migrantes não são uma invenção recente nem exclusivamente alemã. O Conselho da Europa registra experiências desse tipo desde o final da década de 1960 e, já no início dos anos 2000, comparava estruturas existentes em 12 países europeus. A Convenção sobre a Participação de Estrangeiros na Vida Pública Local, adotada em 1992, recomenda tanto mecanismos consultivos quanto a possibilidade de conceder direitos eleitorais locais após determinado período de residência.

Não existe hoje um censo mundial consolidado de conselhos de migrantes, porque os modelos são extremamente diferentes: algumas cidades possuem órgãos eleitos, outras conselhos nomeados, fóruns comunitários, representantes adicionais nos parlamentos municipais ou estruturas especializadas de consulta. Por isso, seria enganoso apresentar um único número global.

Na Alemanha, porém, existe uma dimensão mensurável. O Bundeszuwanderungs- und Integrationsrat (BZI) afirma representar aproximadamente 400 conselhos municipais de migração e integração, reunindo cerca de 6 mil pessoas politicamente ativas com histórico migratório. Esses órgãos podem possuir direitos de fala, informação, audiência e apresentação de propostas conforme as regras de cada município.

O Conselho da Europa considera esses organismos instrumentos de democracia participativa, mas faz uma ressalva importante: eles deveriam produzir diálogo político real, e não reduzir a participação migrante a festivais culturais ou eventos simbólicos.

O Migrationsbeirat de Munique como estudo de caso

O Migrationsbeirat da cidade de Munique exemplifica esse modelo. Sua legislação determina que o conselho represente os interesses da população com relação à migração e assessore o Stadtrat e a administração municipal por meio de propostas, perguntas, recomendações e pareceres. A própria norma estabelece como objetivo influenciar, dentro das possibilidades jurídicas, a formação da vontade política municipal e promover participação política, cultural, social e econômica em condições de igualdade.

A partir da eleição de 22 de novembro de 2026, o conselho terá 40 membros eleitos com direito a voto interno, além de representantes consultivos de organizações e das bancadas do Stadtrat. A eleição dos membros ocorre por voto geral, livre, igual e secreto entre as pessoas que preenchem os critérios próprios do Migrationsbeirat.

Essa estrutura possui uma característica importante: propostas aprovadas pelo Migrationsbeirat que sejam de competência do Stadtrat devem, em regra, ser tratadas pelo conselho municipal em até três meses. Isso não transforma o órgão em um parlamento paralelo, mas lhe oferece um canal institucional que vai além de uma simples consulta informal.

Minha experiência dentro do Migrationsbeirat

Minha própria experiência no Migrationsbeirat de Munique, onde atuo desde 2023, mostrou precisamente essa diferença entre ser objeto de políticas públicas e participar de sua formulação. O trabalho não se limita a questões consideradas tradicionalmente “de integração”: envolve educação, saúde, direitos sociais, racismo, refugiados, cidadania, participação política e acesso às instituições municipais.

Nesse período, participei da elaboração e defesa de propostas como combate ao antissemitismo e à islamofobia, condições dignas de acolhimento para refugiados, implementação da Bezahlkarte, acesso aos testes de naturalização e participação política de pessoas apátridas ou com nacionalidade não esclarecida. Parte desse trabalho passou por comissões temáticas, negociações internas, plenárias e interlocução com a administração e o Stadtrat.

A experiência também revela os limites desses órgãos. Ter direito de apresentar uma proposta não significa possuir o poder final para aprová-la; aconselhar o Stadtrat não equivale a ocupar uma cadeira nele. Mas a existência dessa estrutura permite que pessoas que muitas vezes não possuem voto municipal entrem no processo político não apenas como beneficiárias de políticas de integração, mas como autoras de propostas e participantes da formação da agenda pública.

Esse talvez seja um dos aspectos mais importantes de conselhos desse tipo: eles mudam a pergunta de “o que devemos fazer pelos migrantes?” para “o que pessoas migrantes estão propondo para a cidade?”.

Participação política também produz integração

A relação funciona nos dois sentidos. Em uma resolução dedicada à participação democrática de migrantes, a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa concluiu que participação favorece integração e integração favorece participação. Também destacou que a vida local é justamente o espaço onde a participação migrante costuma ser mais imediata e efetiva.

A OCDE chegou a conclusão semelhante ao estudar 72 cidades: políticas de integração funcionam melhor quando municípios trabalham com migrantes, organizações comunitárias e outros atores locais, em vez de tratar integração como política construída exclusivamente de cima para baixo.

Isso também explica por que conselhos de migrantes não deveriam ser vistos como concessões a grupos específicos. Eles podem funcionar como laboratórios de participação democrática, especialmente em cidades nas quais uma parcela relevante da população ainda não possui acesso completo às instituições representativas tradicionais.

Democracia não é apenas contar votos, mas distribuir voz e poder

O voto continua sendo uma das formas mais importantes de participação porque decide quem controla instituições e recursos públicos. Conselhos consultivos, manifestações ou associações não são substitutos perfeitos para direitos eleitorais.

Mas reduzir democracia à urna seria igualmente insuficiente. Uma pessoa pode votar e viver em uma sociedade pouco democrática; outra pode não possuir ainda direito eleitoral e, mesmo assim, exercer um papel político relevante por meio de associações, movimentos, sindicatos, conselhos, protestos e iniciativas legislativas.

Uma democracia robusta combina eleições livres, direitos fundamentais, Estado de Direito, instituições fiscalizáveis e participação contínua. A presença de migrantes coloca essa combinação à prova porque obriga sociedades a perguntar quem é considerado parte legítima do debate público.

Em uma cidade como Munique, onde aproximadamente metade da população possui algum histórico migratório, essa já não é uma questão periférica de “integração”. É uma questão sobre a própria qualidade da democracia.

O desafio democrático do século XXI talvez não seja apenas garantir que todos aqueles que têm direito ao voto consigam votar. É construir instituições nas quais todas as pessoas submetidas às decisões públicas possam falar, organizar-se, contestar, propor e ser levadas a sério — e ampliar progressivamente os espaços em que essa voz também se transforma em poder político.

Referências

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CONSELHO DA EUROPA. PARLIAMENTARY ASSEMBLY. Resolution 1618 (2008): Measures to improve the democratic participation of migrants. Estrasburgo, 2008. Disponível em:
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